Niniejszy artykuł ma na celu odpowiedzieć na pytanie, czy wprowadzony Ustawą o efektywności energetycznej z dnia 15 kwietnia 2011 r. [1] system świadectw efektywności energetycznej, tzw. białych certyfikatów, jest skutecznym mechanizmem stymulującym działania w zakresie poprawy efektywności energetycznej. Postawione cele przed systemem białych certyfikatów są ambitne – do 2016 r. mają wygenerować 2,2 Mtoe oszczędności energii.
Wyniki rozstrzygniętego w sierpniu 2013 r. (wyniki opublikowano we wrześniu 2013 r.) pierwszego przetargu dla przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, za które można było uzyskać świadectwa efektywność energetycznej, nie napawają optymizmem. Ilość – 209 szt.– skutecznie złożonych w tym przetargu ofert, przy 107 odrzuconych to sygnał, że system jest co najmniej niezrozumiały i nietrakcyjny dla podmiotów mających możliwość udziału w przetargu. Ponadto wyniki pierwszego przetargu na białe certyfikaty potwierdziły, że uwarunkowania formalno-prawne uczestnictwa w przetargu stanowią znaczącą barierę dla potencjalnych beneficjentów systemu. Tryb rozstrzygania przetargu – 8,5 miesiąca, licząc od terminu pojawienia się ogłoszenia o przetargu – to kolejny czynnik negatywnie świadczący o skuteczności systemu.
Wstęp
Ustawa o efektywności energetycznej z dnia 15 kwietnia 2011 r. stanowi regulację prawną, która ma zapewnić i wspomóc realizację programów oraz środków poprawy efektywności energetycznej niezbędnych do uzyskania przez Polskę oszczędności energii wymaganych przez Unię Europejską (9% oszczędności energii finalnej w odniesieniu do średniego zużycia w latach 2001-2005 do roku 2016). Ustawa ma być zachętą do realizowania działań służących poprawie efektywności energetycznej poprzez wprowadzenie m.in. systemu świadectw efektywności energetycznej, tzw. białych certyfikatów. Niestety wspomniana „zachęta” w większości przypadków traktowana jest jako nieprzyjemny obowiązek i nawet sam fakt, iż poprawa efektywności energetycznej jest wartością dodaną w funkcjonowaniu przedsiębiorstw (m.in. poprawa konkurencyjności), nie jest ona wystarczającym impulsem do podejmowania takich działań. Konieczna jest zdecydowana poprawa świadomości w tym zakresie, zmieniająca podejście do tematu poprawy efektywności energetycznej –nie jako obowiązku, ale długookresowej strategii podejmowanej przez przedsiębiorstwa w celu ograniczania kosztów funkcjonowania poprzez zmniejszenie zużycia energii i mediów.
Pierwszy przetarg na świadectwa efektywności energetycznej
Wielomiesięczne prace nad Ustawą o efektywności energetycznej, jak i aktami wykonawczymi do niej (rozporządzeniami), ostatecznie zakończyły się w grudniu 2012 r., co pozwoliło Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE) – zgodnie z art. 16 ust. 1 Ustawy – dokonać wyboru przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, za które można uzyskać świadectwa efektywności energetycznej poprzez ogłoszenie, organizację i przeprowadzenie przetargu. Taki obowiązek Prezes URE musi spełnić przy najmniej raz w roku, licząc od 2012 do 2015 r. (na obecny stan prawny prawa majątkowe wynikające ze świadectw efektywności energetycznej wygasają z mocy prawa z dniem
1 kwietnia 2016 r.). Ogłoszony w dniu 31 grudnia 2012 r. przez Prezesa URE przetarg na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, za które można było uzyskać świadectwa efektywności energetycznej, był wypełnieniem obowiązku za 2012 r.
Mówiąc o przetargu należy mieć świadomość, że formalnie mieliśmy do czynienia z przetargami dla trzech kategorii przedsięwzięć:
- Zwiększenia oszczędności energii przez odbiorców końcowych.
- Zwiększenia oszczędności energii przez urządzenia potrzeb własnych.
- Zmniejszenia strat energii elektrycznej, ciepła lub gazu ziemnego w przesyle lub dystrybucji.
Określona ogłoszeniem wartość świadectw efektywności energetycznej przewidzianych do wydania
w przetargu – 440 000 toe dla kategorii I (odbiorcy końcowi), 55 000 toe dla kategorii II (wytwarzanie energii), 55 000 toe dla kategorii III (przesył i dystrybucja) – jak pokazały wyniki przetargu, została wykorzystana w niewielkim stopniu. Najwięcej „kontrowersji” budziła kategoria II – wiązało się to z art. 2 Ustawy o efektywności energetycznej mówiącym o tym, że przepisów ustawy nie stosuje się do instalacji objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji w rozumieniu ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (DZ.U. Nr 281, poz. 2784, z 2008 r., Nr 1999, poz. 1277 oraz z 2009 r. Nr 215, poz. 1664) [9], z wyjątkiem potrzeb własnych. W tym miejscu dla formalności należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. utraciła moc prawną z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695), tj. z dnia 21 czerwca 2011 r. [10].
Wspomniany wyżej zapis znacząco ograniczył możliwość udziału podmiotów posiadających instalacje objęte system handlu uprawnieniami do emisji, dopuszczając do przetargu przedsięwzięcia realizowane na urządzeniach potrzeb własnych instalacji wytwarzających energię. Wydaje się, że istnieje konieczność „rozluźnienia” tego artykułu i dopuszczenia do przetargu na białe certyfikaty odbiorców końcowych z instalacjami EU ETS, na których także można w wielu wypadkach wyodrębnić „urządzenia potrzeb własnych”. Szczególnie jest to istotne w przypadkach, kiedy całe przedsiębiorstwo określone jest jako instalacja objęta handlem uprawnieniami do emisji (EU ETS) – wówczas w świetle obowiązujących przepisów nawet przedsięwzięcia termomodernizacyjne (czy też związane z oświetleniem) w zakresie infrastruktury, np. administracyjno-biurowej takiego przedsiębiorstwa, mają formalne przeszkody co do udziału w przetargu.
Rodzaje przedsięwzięć możliwych do zgłoszenia w przetargu
Ustawa o efektywności energetycznej do udziału w przetargu na świadectwa efektywności energetycznej dopuszcza przedsięwzięcia służące poprawie efektywności energetycznej polegające na wprowadzeniu zmian lub usprawnień w obiekcie, urządzeniu technicznym lub instalacji, w wyniku których uzyskuje się oszczędność energii. Wśród tych przedsięwzięć wyróżnić można między innymi [1]:
- izolację instalacji przemysłowych;
- przebudowę lub remont budynków;
- modernizację:
a) urządzeń przeznaczonych do użytku domowego,
b) oświetlenia,
c) urządzeń potrzeb własnych,
d) urządzeń i instalacji wykorzystywanych w procesach przemysłowych,
e) lokalnych sieci ciepłowniczych i lokalnych źródeł ciepła; - odzysk energii w procesach przemysłowych;
- ograniczenie:
a) przepływów mocy biernej,
b) strat sieciowych w ciągach liniowych,
c) strat w transformatorach; - stosowanie do ogrzewania lub chłodzenia obiektów energii wytwarzanej we własnych lub przyłączonych do sieci odnawialnych źródłach energii, ciepła użytkowego w kogeneracji, lub ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych.
Wyżej wymieniona lista przedsięwzięć uszczegółowiona jest w Obwieszczeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej opublikowanego w Monitorze Polskim w dniu 11 stycznia 2013 r. [6]. Termin opublikowania przedmiotowego obwieszczenia nastąpił już po ogłoszeniu przez Prezesa URE pierwszego przetargu (31.12.2012 r.). Fakt ten nie miał istotnego znaczenia dla większości rodzajów przedsięwzięć, które zdefiniowane w art. 17 ust.1 Ustawy o efektywności energetycznej wydają się jasno i jednoznacznie określone, to jednak w przypadku wspomnianych we wstępnie instalacji objętych handlem uprawnieniami do emisji (EU ETS) w zakresie urządzeń potrzeb własnych, był dla części podmiotów znaczącą barierą w podjęciu decyzji o udziale w pierwszym przetargu. Wykonanie audytu efektywności energetycznej – jako elementu niezbędnego oferty przetargowej – to w wielu przypadkach koszt (realizacja audytu przez podmioty zewnętrzne) dla podmiotu biorącego pod uwagę udział w przetargu. Poniesienie tego kosztu dla przedsięwzięcia niewymienionego w obwieszczeniu było obarczone zbędnym ryzykiem – brak możliwości udziału w przetargu. Ostateczne pojawienia się przedmiotowego obwieszczenia w połowie okresu przyjmowania ofert przetargowych do pierwszego przetargu skutkowała w wielu przypadkach brakiem czasu na opracowanie wymaganego warunkami przetargu audytu efektywności energetycznej.
Uczestnicy pierwszego przetargu
W pierwszym przetargu największą aktywność – jeżeli można użyć takiego słowa w świetle niezadawalających wyników przetargu – wykazały przedsiębiorstwa energetyczne działające na rynku ciepła (w tym przedsiębiorstwa dystrybucyjne) i odbiorcy końcowi. Jednymi z najczęściej zgłaszanych przedsięwzięć były te związane wymianą sieci ciepłowniczych i węzłów cieplnych oraz działania
w zakresie instalacji i urządzeń przemysłowych.
Większość zgłoszonych do przetargu przedsięwzięć to inwestycje już zakończone, co wynikało
z pewnością z faktu, iż przedsięwzięcia planowane obarczone są wymogiem wykonania audytu powykonawczego (dla oszczędności energii pierwotnej powyżej 100 toe), stanowiącego dodatkowy koszt dla takiego podmiotu. W przypadku przedsięwzięć realizowanych i planowanych w trakcie przetargu należy także powiadomić Prezesa URE o jego zakończeniu – 30 dni od jego zakończenia. Ustawowy okres 30 dni z praktycznego punktu widzenia jest często okresem niewystarczającym do zebrania wiarygodnej (w skali roku) próbki danych dotyczących parametrów pracy instalacji lub urządzenia oraz wiarygodnej oceny osiągniętych przez przedsięwzięcie efektów energetycznych.
W tym miejscu dochodzi także ewentualne ryzyko związane z niepotwierdzeniem w audycie powykonawczym zgłoszonych do przetargu oszczędności energii. Ustawa o efektywności energetycznej nie przewiduje elementu „tolerancji” wyników audytu wstępnego i powykonawczego, co powoduje, że czytając literalnie Ustawę o efektywności energetycznej wyniki obu audytów powinny zgadzać się idealnie, co z punktu widzenia technicznego jest wręcz niemożliwe. Audyt wstępny dla planowanych przedsięwzięć ze swojej natury bazuje na założeniach audytora dotyczących planowanej inwestycji, a audytor wykonujący audyt powykonawczy ocenia już fizycznie wykonaną inwestycję – co siłą rzeczy musi (zakładając, że nie chodzi o błąd audytora) powodować rozbieżność wyników. Pozostaje tylko kwestia ustalenia „pola tolerancji”, przy którym ta rozbieżność będzie akceptowalna – czyli nie będzie uznana jako podanie nieprawdziwych danych skutkujących karami wynikającymi
z Ustawy o efektywności energetycznej.
Kryterium wygrania przetargu
Świadectwo efektywności energetycznej, tzw. biały certyfikat, stanowi rodzaj certyfikatu potwierdzającego, że dane przedsięwzięcie przyniosło bądź przyniesie konkretną oszczędność energii. O sukcesie w przetargu decyduje tzw. efekt energetyczny (ϖ) – stosunek ilość energii pierwotnej zaoszczędzonej średnio w ciągu roku do wartości świadectwa energetycznego, o jaką dany podmiot ubiega się w przetargu. Efekt energetyczny (ϖ) to nic innego jak „cena” naszej oferty przetargowej, ale w przeciwieństwie jednak do typowych przetargów na różnego rodzaju usługi
w przetargu na świadectwa efektywności energetycznych wygranych w postępowaniu może być więcej niż jeden podmiot. Im większy efekt energetyczny (ϖ) tym szanse wygrania przetargu są większe. Białe certyfikaty przyznawane są w sytuacji, kiedy zgłoszony przez podmiot efekt energetyczny (ϖ) mieści się przedziale ustalonym pomiędzy maksymalną wartością efektu energetycznego zgłoszonego do przetargu a średnią ważoną wszystkich zadeklarowanych
w przetargu wartości efektów energetycznych pomnożonych przez tzw. współczynnik akceptacji ofert (t) – ustalony Ustawą o efektywności energetycznej dla pierwszego przetargu na poziomie 0.5.
Na etapie pierwszego przetargu pojawiły się w wielu przypadkach wątpliwości dotyczące zarówno rodzaju oszczędzonej energii zgłaszanej do przetargu (deklarowanie energii finalnej zamiast energii pierwotnej), jak i wartości samego efektu energetycznego (ϖ). Panowało przeświadczenie, że efekt energetyczny (ϖ) nie może być mniejszy od 1.0 (co nie jest zgodne z prawdą). Maksymalną wartość świadectwa efektywności energetycznej, o którą podmioty mogą ubiegać się w przetargu, wyznacza nam iloczyn średniorocznej oszczędność energii pierwotnej i lat kalendarzowych funkcjonowania przedsięwzięcia zadeklarowanych w przetargu. Oczywiście wystąpienie w przetargu o maksymalną wartość świadectwa efektywności energetycznej wynikającą z tego iloczynu minimalizuje praktycznie do zera nasze szanse na wygranie przetargu. W pierwszym przetargu podmioty określały wartości efektu energetycznego (ϖ) w taki sposób, że nie było przypadku przegrania przetargu z tytułu zbyt niskiego efektu energetycznego (ϖ). Kryterium puli dostępnych świadectw efektywności energetycznej w przetargu (550 000 toe) także nie było przyczyną odrzucania ofert (oferty wybrane opiewały na niecałe 4% całej puli przewidzianych do wydania w przetargu białych certyfikatów).
Wyniki pierwszego przetargu na świadectwa efektywności energetycznej
Długo oczekiwane w 2013 r. rozstrzygnięcie przetargu na białe certyfikaty dało jasny sygnał, że mechanizm nie do końca funkcjonował. W dniu 28 lutego 2013 r. komisja przetargowa powołana przez Prezesa URE dokonała otwarcia ofert w pierwszym postępowaniu na wybór przedsięwzięć, za które można było uzyskać świadectwa efektywności energetycznej. Do URE wpłynęło 212 ofert, z czego 1 oferta została zwrócona do nadawcy bez otwierania w związku z wpływem po terminie wyznaczonym do składania ofert, 2 oferty zostały wycofane na wniosek podmiotów przystępujących do przetargu, czyli ostatecznie skutecznie zostało złożonych 209 ofert.
Celem przyjętej dla systemu białych certyfikatów formuły przetargowej jest stymulowanie zachowań energooszczędnych w drodze wyboru projektów przewidujących rozwiązania najbardziej efektywne, tj. takie, które pozwalają uzyskać największą oszczędność energii przy najniższym poziomie wsparcia bezpośredniego. O wynikach przetargu Urząd Regulacji Energetyki poinformował w protokole z prac komisji przetargowej [11], który został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej URE. Protokół ten zawierał m.in. informacje o dacie, miejscu składania i otwarcia ofert przetargowych oraz rozstrzygnięciu przetargu, liczbie złożonych ofert przetargowych, liczbie odrzuconych ofert (wraz z podaniem przyczyn ich odrzucenia), liczbie ofert wybranych, w których, zgodnie z deklaracją przetargową zadeklarowano wartość efektu energetycznego zawierającą się w przedziale, o którym mowa w art. 20 ust.1 Ustawy o efektywności energetycznej, liczbie ofert niewybranych (z podaniem przyczyn ich niewybrania).
Można mieć jednak zastrzeżenia do formy opublikowanych wyników – w wielu przypadkach uczestnicy przetargu mieli problemy z identyfikacją wybranych bądź też odrzuconych ofert oraz przyczyn ich odrzucenia. Miało to szczególne znaczenie w przypadku podmiotów, których oferty zarówno wybrano, jak i odrzucono, a w ofercie podmiot zgłaszał planowane przedsięwzięcia i zakończył je w trakcie rozstrzygania przetargu. Taka sytuacja rodziła niepotrzebne domysły dotyczące ustawowego obowiązku powiadomienia Prezesa URE o zakończeniu przedsięwzięcia (do 30 dni) i wykonaniu audytu powykonawczego w sytuacji braku wiedzy o tym, czy wybrana bądź odrzucona oferta dotyczyła właśnie tego zadania. Inna sprawa, że formuła stosowana w protokole z prac komisji „wystąpienie przesłanek, o których mowa w par. 10 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia przetargowego [5]” zawiera w zasadzie wszystkie możliwe przyczyny odrzucenia ofert. Niejednoznaczność opublikowanych wyników przetargu spowodowała konieczność pisemnych wystąpień podmiotów do URE o takie informacje, co swoją drogą wymusiło dodatkowe zaangażowanie URE w formułowaniu konkretnych odpowiedzi na przedmiotowe pisma. Przyjęta forma publikacji wyników argumentowana była przez URE koniecznością zachowania przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych informacji prawnie chronionych.
Przeczytaj cały artykuł – pobierz
Artykuł został opublikowany w dwumiesięczniku „Energetyka Cieplna i Zawodowa” nr 2/2014.